ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
- CONCEITO DE ESTADO
Segundo o nosso Código Civil, Estado é a pessoa de Direito Público Interno (Art. 41, I, CC). A administração é o instrumental de que dispõe o Estado para por em prática as opções políticas do Governo.
- ELEMENTOS DO ESTADO
O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo, território e Governo soberano. O Povo é o componente humano do Estado, o território, sua base física e o governo soberano, o elemento que conduz o Estado.
- PODERES DO ESTADO
Segundo da doutrina clássica de Montesquieu, o Estado é tripartido em Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário, que são independentes e harmônicos entre si, com suas funções reciprocamente indelegáveis (Art. 2º da CF). Esses poderes são inerentes e estruturais do Estado, a cada um sendo atribuída uma FUNÇÃO PRECÍPUA.
- ORGANIZAÇÃO DO ESTADO
A Organização do Estado é matéria constitucional no que tange à divisão política do território nacional, à estruturação dos Poderes, à forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos governantes.
Após uma breve análise sobre a forma de organização constitucional do estado, surge, através de leis complementares e ordinárias, a organização administrativa das entidades estatais, de suas autarquias e empresas estatais, instituídas para a execução desconcentrada e descentralizada de serviços públicos.
Nota: Entende-se por centralizada aquela atividade exercida diretamente pela entidade estatal. Por desconcentrada, sempre que a competência para o exercício da atividade for repartida ou espalhada por diversos órgãos (ministérios, secretarias e outros órgãos despersonalizados); e descentralizada, sempre que a atividade administrativa for deferida a outras entidades dotadas de personalidade jurídica, seja por outorga, seja por delegação.
Art. 41, CC.
“São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei”
O fundamento de todas as pessoas de Direito Público está na Lei.
“Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código”
5. ORGANIZAÇÃO POLÍTICA
Art. 18, CF. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União (detentora da soberania), os Estados (com autonomia política, administrativa e financeira), o Distrito Federal (art. 18 e §1º) e os Municípios (entidades estatais com autonomia, também reconhecida pela União, muito embora, esta autonomia seja menor que a dos Estados), todos autônomos, nos termos desta Constituição. Aqui estão enumeradas as pessoas políticas.
Assim dizemos que nossa FEDERAÇÃO compreende
“Art. 37. A administração pública direta e indireta* de qualquer dos Poderes** da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte”:
* Direta e Indireta.
**“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
(DL 200) Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA – Corresponde à atuação direta pelo próprio Estado por suas entidades estatais: UNIÃO, ESTADOS, MUNICÍPIOS E DISTRITO FEDERAL. A primeira é soberana, as demais, autônomas.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA – É integrada por pessoas jurídicas de direito público ou privado, criadas ou instituídas a partir de uma Lei específica: autarquia, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
ORGÃOS
“São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas de organização estatal. Cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica.” (MEIRELES, 68, 2004).
A atuação dos órgãos é imputada à pessoa jurídica que eles integram, mas nenhum órgão a representa juridicamente. A representação legal da entidade é atribuição de determinados agentes, tais como os Procuradores Judiciais e administrativos e, em alguns casos, o próprio chefe do executivo.
Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
§ 1o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta; O conjunto desses órgãos estão dentro da pessoa jurídica do Estado.
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
Obs: Deferente da entidade, o órgão não tem personalidade Jurídica.
Art. 76, CF. O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado.
Dentro do órgão tem vários órgãos que têm como escopo, auxiliar na consecução dos serviços públicos.
A União é uma PESSOA concentrada. Para conseguir executar seus serviços, ela desconcentra através de órgãos.
Apesar de terem personalidade jurídica, as entidades são criadas por lei, com o fim específico de executar uma atividade determinada.
Art. 37, XIX , CF - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
A lei cria autarquia e a lei autoriza a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e fundação*.
*Tem atuação como Direito Privado.
As autarquias ainda podem criar outras pessoas.
O órgão precisa criar outro órgão (que tenha independência para executar um serviço). Ele pede autorização para criar esta pessoa (autarquia).
Paraestatais – Pessoa de Direito PRIVADO, que executa serviço público SEM fins lucrativos.
Desconcentração – de Pessoas para órgãos.
Descentralização – de pessoa para pessoa.
Art. 173, CF – Atividade Econômica.
“Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”.
CLASSIFICAÇÃO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS (Hely Lopes)
1. Quanto à Posição Estatal
Independentes – São aqueles originários da Constituição e representativos do Poder de Estado – Legislativo, Executivo e Judiciários – colocados no ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e somente sujeitos ao controles constitucionais de um Poder pelo outro. Por isso são chamados de órgãos primários do Estado.
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Ex: Corporações Legislativas (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembléias Legislativas, Câmara dos Vereadores), as Chefias de Executivo (Presidência da República, Governadoria dos Estados e do Distrito Federal etc), Os Tribunais Judiciários e os Juízes singulares (STF, STJ, TRF, TSF etc) Ministério Público Federal e Estadual e os Tribunais de Contas.
Autônomos – São aqueles localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a os seus chefes. Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções precípuas de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua área de competência.
Ex: Ministérios, Secretarias de Estado e de Município, a Advocacia Geral da União e todos os demais órgãos subordinados diretamente aos chefes de Poderes.
Superiores – são dotados de poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de competência específica, mas sujeitos a subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Não gozam de autonomia administrativa nem financeira, que são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a que pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e soluções técnicas, dentro da área de competência, com responsabilidade pela execução, geralmente a cargo de seus órgãos subalternos.
Ex: Gabinetes, Secretarias-gerais, Procuradorias Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisões.
Subalternos – São todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e predominância de atribuições de execução. São destinados à realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões superiores e primeiras soluções em casos individuais, tais como os que, nas repartições públicas, executam as atividades-meios e atendem ao público prestando-lhe informações e encaminhando seus requerimentos, como são as portarias e seções de expediente.
2. Quanto à Estrutura
Simples ou unitários – são os constituídos por um só centro de competência. Essa uniletariedade tem levado alguns autores a identificarem o órgão simples com o cargo de seu agente, o que é um erro; o órgão é a unidade de ação; o cargo é o lugar reservado ao agente; o agente é a pessoa física que exercita as funções do órgão. Quando é composto de um órgão para a execução de determinado fim. Ex: Ministério da educação.
Complexos – São os que reúnem na sua estrutura outros órgãos menores, com a função principal idêntica ou com funções auxiliares diversificadas. A secretaria de Educação – órgão composto – tem na sua estrutura muitas unidades escolares – órgãos menores com atividade-fim idêntica – e órgão de pessoal, de material, de transporte etc.
3. Quanto à atuação funcional
Singular ou Unipessoal – São os que atuam e decidem através de um único agente, que é seu chefe e representante. Esses órgãos podem ter muitos outros agentes auxiliares, como normalmente os têm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade é o desempenho de sua função precípua por um só agente investido como seu titular.
Ex: Presidência da República, Governadorias dos Estados, Prefeituras.
Ex: art. 92 – Decisão do Juiz – Singular.
Órgãos independentes são originários da Constituição Federal.
Colegiado ou Pluripessoal – São todos aqueles que atuam e decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros. Não prevalece a vontade individual de seu chefe ou presidente, nem a de seus integrantes isoladamente: o que se impõe e vale juridicamente é a decisão da maioria.
Ex: Corporações Legislativas, Tribunais e Comissões
PODERES
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
São prerrogativas, conferidas por lei à Administração Públicas ...
- Atividade administrativa: Atividade de fomento, serviços públicos, poder de polícia
- Características: Irrenunciável (os gestores públicos não podem renunciar).
ü Abuso de Poder
Ø Desvio
Ø Excesso
Art. 3º da Lei 4.898. Constitui abuso de autoridade.
ü Leis
Ø Lei 4.898 – Abuso de Autoridade
Ø Lei 8.429 – Improbidade Administrativa – Art. 9º (enriquecimento), 10º (lesão ao erário), 11 (infração, descumprimento dos princípios administrativos).
Ø Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal.
ü Espécies
- Espécies:
1. Poder Hierárquico – Chefia e subordinação.
2. Poder Disciplinar
3. Poder Discricionário - Conveniência e oportunidade.
4. Poder Vinculado
5. Poder Regulamentar/ Normativo – Maria Silvia chama de Poder Normativo – é o poder de normatizar.
· Executivo – quem elabora é o executivo. No sentido amplo, a administração pública tem o poder de regulamentar. São os atos normativos. Existe um que é próprio do poder executivo: Decreto. É a forma pela qual o executivo se manifesta. Só quem faz Decreto é o chefe do executivo.
· Autônomo;
· Autorizativo – Art. 84, IV e VI.
6. Poder de Polícia: é prerrogativa do Estado de limitar, restringir o direito do indivíduo em prol do bem coletivo.
Para Maria Silvia, os Poderes da Administração não passam de atributos do Estado.
· Características
·
ü Descrição
ü Coercitibilidade
ü Auto-executoriedade
7. Controle:
a. Administrativo;
b. Judicial - Ação Popular (O cidadão, Mandato de Segurança, Ação Civil Pública (só pode ser ajuizada pelo MP)
Ativismo Judicial -
Questão para reflexão:
· As Prefeituras Municipais realizaram um movimento de paralisação da Atividade Administrativas no último dia 29.04. Analise o caso com fundamentação.
- Problematize:
a. Significado de Prefeitura municipal.
É a sede do poder executivo do município (semelhante à Câmara Municipal, em Portugal), comandada por um prefeito e dividida em secretarias de governo, como por exemplo, saúde ou educação.
b. Compreensão de Atividade Administrativo.
Serviço Público (saúde e educação)
c. Prerrogativas.
d. Conclusão. Cabe controle Judicial? Cabe controle Administrativo?
e. Referências bibliográficas.
ATENÇÃO: Pesquisar sobre a posição do STF sobre a existência dos regulamentos autorizativos ou delegados (agências reguladoras).
Extinção das Secretarias de Estado de Sergipe
Art. 61, §1º e art.84, CF.
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.(Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
I - nomear e exonerar os Ministros de Estado;
II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal;
III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;
V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente;
VI - dispor, mediante decreto, sobre:(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;(Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Decreto é a forma que tem o Chefe do Executivo ordena e regulamenta. Ele clareia a lei, mas sem invadir a esfera do Legislativo.
No sistema francês existe o regulamento autônomo – só tem alcance no âmbito do direito e organização administrativa, não entra na esfera do particular. Na França há DUALIDADE DE JURISDIÇÃO: Uma para o particular e outra para o particular. Entre o particular e o administrativo há o Conselho de Estado.
Quando vamos analisar um ordenamento sobre determinada matéria perceberemos que primeiramente são editadas as Leis e só depois o regulamento.
Pesquisar: Mandado de Injunção (art. 5º, LXXI, CF) e A I por Omissão (Art. 103,§2º, CF), Mandado de Segurança como formas de controle da Administração.
Lei 8.429, 9º, 10 e 11.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º - A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.
PODERES ADMINISTRATIVOS
São poderes instrumentais; é conferido à Administração Pública para bem atender ao interesse público.
I - PODER-DEVER
Poder que sugere faculdade, uso de prerrogativas segundo o desejo de seu detentor; para a Administração Pública não é assim; Poder corresponde, ao mesmo tempo, a dever (Poder-dever); há inteira subordinação do poder em relação ao dever, tanto que aquele não pode ser exercido livremente, sujeitando-se sempre a uma finalidade específica.
O seu uso de maneira ilícita encerra o abuso de poder e a ilegalidade do ato praticado; o uso ilegal pode advir da incompetência do agente, do distanciamento da finalidade do ato, ou, ainda, da sua execução equivocada; assim, tem-se o ato ilegal por excesso de poder (quando o conteúdo do ato foge aos limites a ele tangidos - ex.: quando deferida uma vantagem não prevista em lei) e desvio de finalidade (quando o ato for praticado com finalidade diversa da estatuída pela lei - ex.: se a desapropriação é decretada não porque o bem imóvel do particular encerra alguma utilidade social, mas para satisfazer ao desejo de seu proprietário) e o abuso de poder por irregular execução do ato; para alguns, o abuso de poder corresponde ao gênero, sendo suas espécies o desvio de finalidade e o excesso de poder; havidos por desvio de finalidade, os atos são ilegais necessariamente; se decorrentes de excesso de poder, podem ser mantidos os seus efeitos, desde que afastados aqueles que excedem a norma legal; o abuso de poder por irregular execução do ato é fácil de ser encontrado na convalidação do ato jurídico administrativo em ato concreto, material; assim, se o agente, embora competente, atua com abuso de autoridade, terá havido abuso do poder; o ato jurídico não será necessariamente nulo, mas seu executor responderá pela autuação ilegal (responsabilidade civil, criminal e administrativa); o mandado de segurança, a ação popular e a ação civil pública podem questionar, judicialmente, os atos praticados com desvio de finalidade e com abuso de poder.
Conquanto possam ser estudados separadamente, porque interessam a capítulos e institutos diferentes, os chamados poderes administrativos são:
A – VINCULADO OU REGRADO
É aquele que o agente fica inteiramente preso ao enunciado da lei, que, de resto, estabelece o único comportamento a ser adotado em situações concretas, não deixando nenhuma margem de liberdade para uma apreciação subjetiva pelo administrador - ex.: servidor que ingressa com pedido de aposentadoria em razão de atingir o limite máximo de idade permitida pela CF para a permanência no serviço público (70 anos), ou seja, único requisito exigido pela lei; revela-se nítida a ausência de possibilidade para que o administrador possa estabelecer um juízo de conveniência e oportunidade para efeito do atendimento ou não do pedido formulado; estando comprovado, não terá ele outra alternativa que não a de atender ao pedido formulado; todos os elementos do ato administrativo vêm previstos em lei e se dela se afastar, o administrador praticará ato ilegal e nulo (ex.: se um prefeito decide construir uma ponte deverá abrir concorrência pública; a decisão de construir uma ponte é discricionária).
B - DISCRICIONÁRIO
É aquele que o agente também fica inteiramente preso ao enunciado da lei, que, no entanto, não estabelece um único comportamento a ser adotado por ele em situações concretas; abre um espaço para o administrador, lançando mão de um juízo de conveniência e oportunidade, não se limite a um único comportamento possível - ex.: autorização para o porte de arma, colocação de cadeiras e mesas em calçada defronte a bares e restaurantes etc.
C – HIERÁRQUICO
É o que detêm a Administração para a sua organização estrutural, o que escalona seus órgãos e reparte suas funções, definindo, na forma da lei, os limites de competências de cada um; dele decorrem algumas prerrogativas: delegar e avocar atribuições, dar ordens, fiscalizar e rever atividades de órgãos inferiores.
D – DISCIPLINAR
É aquele conferido ao administrador para apurar infrações e aplicar penalidades funcionais a seus agentes e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, como é o caso das que por ela são contratados.
E - NORMATIVO
É a faculdade atribuída ao administrador (chefe do Executivo) para a expedição de decretos e regulamentos com o intuito de oferecer fiel execução à lei (não pode contrariar, restringir ou ampliar o conteúdo de leis já existentes, mas tão-somente melhor explicitá-los)
“Art. 84, CF - Compete privativamente ao Presidente da República - IV- sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução”
Tudo que se disse até aqui retrata o que, na classificação doutrinária, recebe o nome de decretos e regulamentos de execução (se determinada matéria ainda não tiver sido objeto de regulamentação, por via de lei, não se justificará a edição de decretos e regulamentos, pois não terão ao que oferecer fiel regulamentação) sendo os únicos, aliás, admitidos em nosso ordenamento jurídico como regra geral; cumpre alertar para a existência de polêmica doutrinária e jurisprudencial acerca do tema, a ponto de se admitirem em nosso ordenamento jurídico os chamados decretos e regulamentos autônomos ou independentes, ou seja, aqueles que não dependem da existência de lei anterior para que possam ser editados (são aceitos para suprir a omissão do legislador, desde que não invadam as reservas da lei, isto é, as matérias que só por lei podem ser reguladas; não substituem definitivamente a lei, suprem apenas a sua ausência naquilo que pode ser provido por ato do Executivo até que a lei disponha a respeito; promulgada a lei, fica superado o decreto).
F – PODER DE POLÍCIA (ou polícia administrativa)
Atribuição (ou poder) conferida à Administração de impor limites ao exercício de direitos e de atividades individuais em função do interesse público primário; decorre da supremacia do interesse público em relação ao interesse do particular, resultando limites ao exercício de liberdade e propriedade deferidas aos particulares; é o que ocorre para o exercício de profissões, instalação e funcionamento de lojas comerciais, e mesmo para as construções residenciais ou comerciais; nessas hipóteses, necessariamente, o interessado deverá postular a obtenção de ato administrativo que retrate a possibilidade, à vista do interesse público, de exercer seu direito; a atuação do poder de polícia, que não se confunde com polícia judiciária e a repressiva de delitos, será exteriorizada pela concessão de licença ou de autorização concedidas por alvará; a finalidade do poder de polícia é a defesa do bem-estar social, a proteção do interesse da coletividade, ou mesmo do Estado, encontrando limites nos direitos fundamentais assegurados no texto constitucionais, e sendo sempre questionável perante o Judiciário, notadamente nas hipóteses de desvio de finalidade, abuso ou excesso de poder; o exercício desse poder pode dar-se por meio da edição de atos normativos de alcance geral (ex.: edição de regulamentos e portarias que disciplinem o uso e a venda de fogos de artifícios, a soltura de balões, a venda de bebidas alcoólicas, bem como as limitações administrativas ao direito de propriedade) ou mesmo por meio de atos de efeitos concretos (os exemplos se multiplicam, podendo-se verificar a extensão desse poder na fiscalização sobre o comércio de medicamentos, o controle sobre as publicações, na aplicação de sanções a estabelecimentos comerciais por falta de segurança ou higiene, no embargo a obras irregulares, bem como no simples guinchamento de um veículo parado em lugar proibido); a atuação administrativa é dotada, por vezes, de atributos que buscam garantir certeza de sua execução e verdadeira prevalência do interesse público, são eles: discricionariedade (a lei concede ao administrador a possibilidade de decidir o momento, as circunstâncias para o exercício da atividade; concede-lhe oportunidade e conveniência a seu juízo), auto-executoriedade (o ato será executado diretamente pela Administração, não carecendo de provimento judicial para tornar-se apto) e coercibilidade (ao particular a decisão administrativa sempre será cogente, obrigatória, admitindo o emprego de força para seu cumprimento); a fiscalização exercida pela Prefeitura Municipal em bares e restaurantes, por ex., decorre do exercício do poder de polícia; fácil conhecer os atributos mencionados: a autoridade decide a ocasião, a oportunidade para a fiscalização, não havendo previsão legal para que ocorra naquela data e horário (há discricionariedade); da fiscalização poderá resultar a apreensão de mercadorias impróprias para o consumo humano, e ela será executada pela Administração (auto-executoriedade), sendo obrigatória para o particular (coercibilidade); o particular poderá a qualquer tempo questionar a atuação da Administração, normalmente o fazendo por mandado de segurança com pedido liminar // do poder de polícia não pode decorrer a concessão de vantagens pessoais ou a imposição de prejuízos dissociados do atendimento do interesse público; por isso, há mister da observância da necessidade, proporcionalidade e adequação (eficácia), que constituem limites do poder de polícia.
a.sanções:
Multa (depende do Judiciário para a sua execução), a apreensão de bens, de mercadorias, o fechamento de estabelecimento, a proibição de fabricação, a inutilização de gêneros etc.
b.alvarás de licença e de autorização:
O alvará constitui gênero do qual são espécies o alvará de licença (definitivo e não pode ser negada ou recusada pela Administração sempre que o particular preencher todos os requisitos para a sua obtenção, como ocorre para a licença de funcionamento de bares e restaurantes, para a licença para construir, ou para a licença para o exercício de atividade profissional; o particular, ante a recusa ou omissão da Administração, pode valer-se do mandado de segurança, para assegurar respeito a seu direito líquido e certo) e o alvará de autorização (precário, discricionário na sua concessão e por isso pode ser negada ou recusada, assim como invalidada a qualquer tempo pela Administração, como ocorre na autorização para portar arma de fogo deferida ao particular ou para pesca amadora); o alvará pode ser anulado (por ilegalidade na sua concessão), revogado (por conveniência e oportunidade) ou cassado (por ilegalidade na sua execução); assim, será invalidado por culpa do particular (cassação), em razão do interesse da Administração (revogação) e por ilegalidade (anulação).
Art. 78 do CTN – Poder de Polícia
Delegado ou Originário
ATENÇÃO: O PODER DE POLÍCIA LIMITA O DIREITODE PROPRIEDADE E DE LIBERDADE?
É POSSIVEL DELEGAR PODER DE POLÍCIA AOS PARTICULARES? – Lei 11.079, Art.4º, III.
QUAL A DIFERENÇA DA POLÍCIA ADMINISTRATIVA E DA JUDICIÁRIA?
O regime jurídico da PA é o da Administração, o da PJ é o CTL (Art. 144, CF). a PA atinge BENS dos indivíduos. A PJ busca restringir as pessoas infratoras Qualquer das Pessoas Políticas tem competência para utilizar do poder de polícia. Competência, Órgãos,Objeto e Finalidade.
CELSO ANTÔNIO ADUZ QUE O PODER DE POLÍCIA IMPOE AO PARTICULAR O DEVER DE NÃO FAZER. Art. 182,§4º.
Os outdoors e placas que estão dispostas nas casas e ônibus na Cidade de Aracaju são regulamentados pela legislação Municipal? Emurb?
ATOS ADMINISTRATIVOS
1) Noções e Elementos
A exteriorização da vontade humana com reflexos na ordem jurídica é o que se chama de ato jurídico.Os atos jurídicos pelos quais a Adm. Pública executa suas funções denominam-se atos administrativos. Assim como o P.Legislativo tem seus atos próprios que são a discussão e elaboração de leis e o Judiciário também os seus, que são as sentenças ou decisões judiciais, os órgãos executivos da Administração, através de suas autoridades, praticam atos administrativos. Logo, 3 são as categorias de atos:
- atos legislativos;- atos judiciais e - atos administrativos
2) Conceitos
Ato Administrativo é toda manifestação da vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoas que detenha nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matéria administrativa.
Ato administrativo é toda manifestação de vontade da Administração Pública, que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. (Hely Lopes Meirelles)
Ato administrativo é toda manifestação lícita da vontade da Adm. Pública, destinada à aquisição, à conservação, à transferência, à modificação ou à extinção de direitos. (Valmir Pontes)
Atos administrativos são os atos jurídicos que o Estado pratica para a realização dos seus fins, exceto os contenciosos. ( Masagão)
Para nós ato administrativo é toda manifestação lícita da vontade da Adm. Pública, exarada por intermédio de seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha nas mãos fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, transferir, adquirir, resguardar, extinguir situações jurídicas subjetivas em matéria administrativa, de natureza não contenciosa, assim como, impor obrigações aos administrados em geral ou a si própria. É a idéia contida no art. 81, do CC. para ato jurídico, aditado da finalidade pública.
Este conceito refere-se ao ato administrativo do tipo unilateral, àquele que se forma com a vontade única da Administração, e que é o ato típico. Há ainda os atos administrativos bilaterais, constituídos pelos Contratos Administrativos. Por outro lado, não se deve confundir atos administrativos com atos da Administração. Bandeira de Mello (in Princípios Gerais de D.Adm.) ensina que a Adm. pratica inúmeros atos que não interessa considerar como atos administrativos e que são:
a) atos regidos pelo D. Privado, como locação de imóvel para uma repartição pública (A AP se nivela ao particular, atos marcados pela bilateralidade);
b) atos materiais, como pavimentar uma rua, praticar uma operação cirúrgica através de um médico funcionário, etc.
c) atos políticos, em funções típicas como tomar a iniciativa de uma lei, oferecer um indulto, sancionar ou vetar uma lei, etc.
3) Fato Administrativo
O ato administrativo típico, como vimos, é sempre manifestado pela vontade da Administração no desempenho de suas funções, produzindo efeitos de natureza jurídica, o que o distingue de fato administrativo.
Fato administrativo é toda realização no campo material da Administração em cumprimento de alguma decisão administrativa, manifestando-se numa utilidade para o administrado, tal como a construção de uma estrada, ponte ou instalação de um serviço público, dentre outros. Pertence ao mundo dos fatos, ao domínio das técnicas e só reflexamente interessa ao Direito.
4) Elementos ou Requisitos
A vontade manifestada para declarar um direito ou formar um vínculo jurídico, necessita da capacidade legal, isto é, de um agente capaz para realizar o ato jurídico, de objeto lícito e da observância da forma prescrita ou não defesa em lei.Porém o ato administrativo é um ato jurídico especial, típico do D.Administrativo, motivo pelo qual seus elementos formativos não se restringem aos elementos clássicos exigidos na esfera privada, reclamando, ainda, a coexistência de outros elementos componentes.
Na esfera administrativa, pode-se dizer que há cinco elementos essenciais a formação do ato administrativo, dos quais dependem a validade do ato administrativo são:
a) Competência- Da mesma forma que ocorre com os atos jurídicos para os quais é necessário a capacidade do agente, isto é, seja ele dotado de consciência, vontade e condições reconhecias pela lei como aptas ao exercício dos atos da vida civil, o primeiro elemento ou requisito essencial do ato administrativo é a competência do gente.No ato administrativo exige-se, além disso, o cumprimento dos requisitos exigidos pelo C. Civil , que haja competência administrativa. Expressão esta que designa o complexo do poder público atribuído aos titulares da administração para o exercício das funções decorrentes de seu cargo, isto é, poder funcional (dado por lei e por ela limitado) para desempenho específico de função ou atribuição. Para a prática do ato administrativo é imprescindível, portanto que o agente disponha deste poder legal para praticá-lo, ou seja, de poder específico no limite de suas funções, conferido em lei ou por esta previsto ou limitado. Lembra Bandeira de Mello que não é competente quem quer, mas quem pode.
A competência é sempre elemento vinculado do ato administrativo, vez que, sendo praticado por autoridade incompetente será nulo, inválido.
Por outro lado, a competência administrativa, como requisito de ordem pública, é intransferível e improrrogável pela vontade dos interessados. Pode, porém, ser delegada e avocada, desde que em conformidade com as normas reguladoras pertinentes.
b) Finalidade (objetivo) - O ato administrativo só pode ter um fim público, determinado pela lei, não cabendo ao administrador qualquer direito de escolha. Fim este que atenda de forma vinculada um interesse ou finalidade pública.Quando o ato administrativo apresenta finalidade diversa daquela prevista em lei ou contraria implicitamente aos princípios que regem o serviço público, ocorre desvio de poder, vício que pode provocar a invalidação do ato administrativo.
c) Forma - isto é, o revestimento da manifestação pública, constitui o terceiro elemento essencial constitutivo do ato administrativo, através do qual a vontade da administração se exterioriza.Em principio todos os atos administrativos devem ser solenes, escritos e expressos, constituindo ressalvas as formas não solenes, orais e tácitas, cabíveis apenas em caso de urgência, de transitoriedade da manifestação da vontade ou de irrelevância do assunto para a Administração. Nas demais hipóteses deve-se observar o ato escrito em forma legal (decreto, portaria, ofício, resolução, etc.).
Trata-se de um grande diferencial com o D. Privado, vez que, entre os particulares suas vontades podem manifestar-se livremente, no D. Adm. a forma é essencial, tendo em vista que a manifestação coletiva do Estado, quando exteriorizada e formalizada, representa a vontade coletiva do grupo social, merecendo, destarte, proteção maior.A forma não se confunde com o procedimento que é o conjunto de operações exigidas para o aperfeiçoamento, a formação, do ato final. A forma é estática e o procedimento dinâmico. A não observância da forma prevista, acarreta a inexistência do ato, constituindo pois, outro elemento vinculado do ato administrativo.
d) Motivo (o porque?) - O motivo ou causa é a situação de direito ou de fato, que determina ou autoriza a realização do ato administrativo.Podem ocorrer 2 hipóteses:
- a lei prevê que, ocorrida uma situação ou fato deve ser praticado o ato administrativo
- ou, então, deixa ao administrador escolher entre várias alternativas evidentemente não contrárias à lei, uma delas uma vez ocorrido o fato ou situação.
A motivação do ato administrativo, diante destas hipóteses, pode estar vinculada à lei ou pode ficar confiada à discricionariedade do administrador.
Na 1ª hipótese, fica o titular da administração obrigado a justificar o surgimento do ato, através do que se chama motivação do ato, expondo de maneira circunstanciada as causas e particularidades que ensejaram o seu aparecimento, sob pena de resultar um ato inválido ou, pelo menos, invalidável.Casos há, entretanto, nos quais, por questões de conveniência ou oportunidade, não fica o administrador obrigado a mencionar as causas geradoras do ato que elabora, tal como a exoneração de um servidor comissionado demissível ad nutum.
A motivação deve estar sempre ligada a um interesse público qualquer, sendo que o administrador não pode praticar atos administrativos sem um motivo, sem uma causa, inclusive na segunda hipótese.
Todavia, não se deve confundir motivo com motivação, como preleciona Bandeira de Mello (in Elementos de D.Adm.,Malheiros,). Motivação, segundo ele, é a exposição dos motivos, a fundamentação na qual são enunciados os fatos em que o agente se estribou para decidir, é a causa do ato administrativo, enquanto motivo, como se viu, é o pressuposto de fato que autoriza ou exige a prática do ato (externo do ato, antecedendo-o)
e) Objeto (Sobre quem incide o ato) - O objeto, ou o conteúdo do ato administrativo constitui, em última análise, as situações jurídicas criadas, modificadas ou extintas pelo ato.
Todo ato administrativo tem portanto, um objeto representado pelos verbos: criar, modificar ou comprovar situações jurídicas referentes a pessoas, coisas ou atividade sujeitas à ação do P.Público.deve ser lícito, não contrário a qualquer norma legal, possível, isto é, exeqüível pela administração, moral, (consentâneo com a ética e a moralidade pública) e, finalmente, certo, ou ainda possuir características de precisão e certeza, quanto aos efeitos em relação a pessoas,coisas,tempo e lugar,prazo,etc.
6. Características do Ato Administrativo (atributos)
OBS: AP= Administração Pública
Possui o ato administrativo algumas características, atributos, que o diferenciam dos atos jurídicos privados, dando-lhes características próprias, e que são a presunção de legitimidade, a imperatividade e a auto executoriedade.
a) Presunção de Legitimidade
Todo o ato administrativo, qualquer que seja sua categoria ou espécie, nasce com a presunção de legitimidade, independentemente da norma legal que a estabeleça, em virtude do princípio da legalidade da AP. Por esta presunção juris tantum, a execução dos atos administrativos fica imediatamente autorizada, mesmo havendo vício ou defeito que os levem à invalidade. O ato administrativo pressupõe sempre um ato válido e, se acabado, perfeito.
O ato administrativo é perfeito quando completa o ciclo necessário à sua formação, ou seja, após esgotadas todas as fases necessárias a sua produção. É válido quando expedido em conformidade com as exigências ao sistema normativo, isto é, quando atendido todos os requisitos estabelecidos pela ordem jurídica.
Outra conseqüência da presunção de legitimidade é a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca. A prova do defeito apontado contra o ato ficará sempre a cargo do impugnante e, até prova em contrário, o ato terá plena eficácia. A eficácia é a idoneidade que se reconhece ao ato administrativo para produzir seus efeitos específicos. Assim, todo o ato é eficaz quando os efeitos que lhes são próprios não dependem de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade.
Observa-se então que o Ato Administrativo deve ser perfeito, válido e eficaz. Do que resulta poder ser:
a) perfeito, válido e eficaz = quando, concluído o seu ciclo de formação, encontra-se plenamente ajustado às exigências legais e está disponível para produzir seus efeitos;
b) perfeito, invalido e eficaz = quando, concluído seu ciclo de formação e, apesar de não se achar de acordo com as exigências normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhes são próprios;
c) perfeito, válido e ineficaz = quando, concluído seu ciclo de formação e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra disponível para produzir seus efeitos típicos.
SÚMULA 473, STF - Administração Pública - Anulação ou Revogação dos Seus Próprios Atos
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
b) Imperatividade
É o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade (= imposição, a obrigatoriedade) para o seu cumprimento ou execução, estando ele presente em todos os atos. Decorre da própria existência do ato administrativo, sem depender da sua validade ou não, visto que as manifestações de vontade do Poder Público trazem em si a presunção de legitimidade.Assim, o ato administrativo, dada sua imperatividade, deve ser sempre cumprido, sob pena de sujeitar-se à execução forçada pela AP ou pelo Judiciário. Ex: a imposição de uma multa administrativa
Lembre-se, no entanto que, nem todos os atos administrativos possuem tal característica, veja por exemplo os Atos Enunciativos(chamados também de declaratórios).
c) Auto executoriedade
Consiste na possibilidade presente que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial.
De fato, a AP não poderia bem desempenhar sua missão de autodefesa dos interesses sociais se, a todo momento, ao encontrar resistência natural do particular, tivesse que recorrer ao Judiciário para remover a oposição contra a atuação pública.
Assim, as prestações típicas como as decorrentes do poder de polícia, em atos de fiscalização, por exemplo, podem ser exigidas e executadas imediata e diretamente pela Administração, sem mandado judicial. Ex: a retirada da população de um prédio que ameaça desabar, a demolição desse mesmo prédio, a destruição de alimentos impróprios para o consumo encontrados numa prateleira de supermercado, etc.
Contudo, o reconhecimento da auto executoriedade tomou-se mais restrito em face do art. 5°, LV, da Constituição Federal de 1988 (CF/88), que assegura o contraditório e ampla defesa inclusive contra os procedimentos administrativos. Mesmo assim, parece-nos, deve ser ela reconhecida sempre.
Classificação
De modo geral, os atos administrativos podem ser classificados, quanto aos seus destinatários, em gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em internos e externos; quanto ao seu objeto, em atos de império, de gestão e de expediente; e quanto ao seu regramento, em atos vinculados e atos discricionários, segundo divisão do Prof. Hely Meirelles.
7.1) Quanto aos seus Destinatários
7.1.1) Atos Gerais ou Regulamentadores
São os atos administrativos expedidos sem destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato em relação aos seus preceitos. São os regulamentos, instruções normativas, circulares, ordens de serviços, etc.
7.1.2) Atos Individuais ou Especiais
São, ao contrário, todos aqueles que se dirigem a determinados destinatários (um ou mais sujeitos certos), criando-lhes uma situação jurídica particular. Ex.: Decretos de desapropriação; atos de nomeação; de exoneração, etc.
7.2) Quanto ao seu Alcance
7.2.1) Internos
São atos administrativos destinados a produzir efeitos no âmbito das repartições públicas, destinados ao pessoal interno, como portarias, instruções ministeriais, etc., destinados aos seus servidores. Podem ser mesmo assim, gerais ou especiais, normativos, ordenatórios, punitivos, etc., conforme exigência do serviço.
7.2.2) Externos ou de Efeitos externos
São todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, até mesmo os próprio servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração. Tais atos só entram em vigor após sua publicação em órgão oficial (diário oficial) dado seu interesse público.
7.3) Quanto ao seu Objeto
7.3.1) De império ou atos de autoridade
São todos aqueles atos que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou sobre o servidor, impondo-lhes atendimento obrigatório. É o que ocorre nas desapropriações, nas interdições de atividade e nas ordens estatutárias. Podem ser gerais ou individuais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado.
7.3.2) Atos de Gestão
São os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários, tal como ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos atos negociais com os particulares, como, por exemplo, as alienações, oneração ou aquisição de bens, etc., antecedidos por autorizações legislativas, licitações, etc.
7.3.3) Atos de Expediente
São os que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente. São atos de rotina interna, sem caráter vinculante e sem forma especial, praticados geralmente por servidores subalternos.
7.4) Quanto ao seu Regramento
7.4.1) Vinculados ou Regrados
São aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização, limitando a liberdade do administrador que fica adstrita aos pressupostos do ato legal para validade da atividade administrativa. Desviando-se dos requisitos das normas legais ou regulamentares, fica comprometida a ação administrativa, viciando-se a eficácia do ato praticado que, assim, toma-se passível de anulação. A fiscalização, v.g., ou a lavratura de auto de infração, pelo agente competente, é ato vinculado. Ex.: cobrar impostos, conceder isenção ou anistia, entre outros.
7.4.2) Discricionários
São aqueles atos que a AP pode praticar escolhendo livremente o seu conteúdo, o seu destinatário, a sua conveniência, a sua oportunidade e o modo da sua realização. A rigor, a discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas no poder que Administração tem de praticá-lo quando e nas condições que repute mais convenientes ao interesse público. Não se confunde com ato arbitrário. Discrição é liberdade de ação dentro dos limites legais; arbítrio é ação que excede à lei e por isto, contrária a ela. O ato discricionário, quando permitido pelo direito, é legal e válido; o ato arbitrário, porém, é sempre ilegítimo e inválido.Manifesta-se em função do poder da AP em praticá-lo nas condições que julgar conveniente: abrir um concurso público escolhendo o número de vagas, pavimentar uma estrada, etc.
7.5) Quanto a Natureza
7.5.1) Simples
O que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado.
7.5.2) Complexo
São os atos que se formam pela conjugação de vontades de mais de um órgão administrativo. Em outra palavras são aqueles que, realizados por um órgão, requerem, para a sua validade - e não para a formação da vontade - a aprovação de outro órgão; os que dependem de pareceres de órgãos consultivos, preceituados em lei; os que se compõem de atos elementares, como seja uma concorrência pública, cuja decisão pelo Ministério ou Secretaria de Estado requer uma série de atos elementares precedentes e autônomos, aos quais essa decisão está de certa forma vinculada.
7.5.3) Composto
Que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível. Ex.: autorização que depende de visto de uma autoridade superior.
7.6) Quanto ao Fim
7.6.1) Declaratórios de Direito
São os atos que declaram a legalidade de uma situação já existente e de conseqüência irremovíveis diante do Direito.
7.6.2) Constitutivos de Direito
São os atos que dão estabilidade jurídica a um fato até então de resultados aleatórios.
Espécies de Atos Administrativos
8) Espécies de Atos Administrativos
Pelos caracteres comuns que os assemelham e pelos traços individuais que os distinguem, os atos administrativos podem ser analisados pelas seguintes espécies classificatórias:
8.1) Atos Normativos
Os atos administrativos normativos são aqueles que contém um comando geral do Executivo, visando a correta aplicação da lei, tendo como objetivo direto o de explicitar a norma legal a ser observada pela Administração e pelos administrados. São eles:
8.1.1) Decretos
Em sentido próprio e restrito são atos administrativos da competência exclusiva dos Chefes do Poder Executivo (federal, estadual e municipal), destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas pela legislação, de modo expresso, implícito ou explícito. De modo geral, o decreto é normativo e geral, podendo ser específico ou individual, e é sempre hierarquicamente inferior à lei, por isso não podendo contrariá-la. Admite-se duas modalidades:
a) Decreto Independente ou Autônomo: é o que dispõe sobre matéria ainda não regulada especificamente em lei. A doutrina aceita esses provimentos administrativos "praeter legem" (atoa que completa ou complementa a lei) para suprir a omissão do legislador, desde que não invadam as reservas, da lei, i.é, as matérias que somente a lei pode regular
b) Decreto Regulamentar ou de Execução: o que visa a explicar a lei e facilitar-lhe a execução, tomando claro seus mandamentos e orientando sua explicação. É o tipo de decreto que aprova, em texto à parte, o regulamento a que se refere.
8.1.2) Regulamentos
São atos administrativos postos em vigência por decreto, para especificar os mandamentos da lei, ou prover situações ainda não disciplinadas por lei.
Quatro, portanto, são as características do regulamento:
a) é ato administrativo, e não legislativo;
b) é ato explicativo ou supletivo da lei;
c) é ato hierarquicamente inferior à lei;
d) é ato de eficácia externa.
Logo, embora o regulamento não possa modificar a lei, por subordinar-se a ela, tem a missão de explicá-la e prover sobre os detalhes não abrangidos pela lei editada pelo Legislativo. Se contrariar a lei, toma-se írrito (sem efeito) e nulo.
8.1.3) Regimentos
São atos administrativos normativos de atuação interna, destinados a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas. Como ato regulamentar interno, o regimento só se dirige aos que devem executar o serviço ou realizar a atividade funcional regimentada, sem obrigar aos particulares em geral.
Distinguem-se dos regulamentos independentes e de execução que disciplinam situações gerais entre a Administração e os administrados, estabelecendo relações jurídicas. Os regimentos destinam-se, a prover o funcionamento dos órgãos da Administração; atingindo o pessoal interno a eles vinculados.
8.1.4) Resoluções
São atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (Ministros, Secretários de Estado, etc.), ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica e determinar a conduta de seus agentes. Por exceção, admitem-se resoluções individuais.
As resoluções, normativas ou individuais, são sempre atos inferiores ao regulamento e ao regimento, não podendo inová-los ou contrariá-los, mas tão-somente complementá-los e explicá-los. Têm efeitos internos e externos, conforme o campo de atuação. Emanam do Poder hierárquico.
8.1.5) Deliberações
São atos normativos ou decisórios emanados de órgãos colegiados. Quando normativas são atos gerais; quando decisórias são atos individuais. As gerais são sempre superiores às individuais. As deliberações devem sempre obediência ao regulamento e ao regimento que houver para a organização e funcionamento do colegiado. Quando expedidos em conformidade com as normas superiores são vinculantes para a administração e podem gerar direitos subjetivos para seus beneficiários.
8.2) Atos Ordinatórios
São todos aqueles que visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. São provimentos, determinações ou esclarecimentos que se endereçam aos servidores públicos a fim de orientá-los no desempenho de suas atribuições. Emanam do poder hierárquico e podem ser expedidos por qualquer chefe de serviço aos seus subordinados, nos limites de sua competência. São inferiores aos atos normativos, porque não criam direitos nem obrigações. Constituem-se em:
8.2.1) Instruções
São ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico visando orientar os subalternos no desempenho de suas atribuições, assegurando a unidade de ação no organismo, objetivando a execução das leis, decretos e regulamentos (CF/88, art. 87, § único, II). Obviamente, não podem contrariar tais espécies normativas. São de âmbito interno.
8.2.2) Circulares
São ordens escritas de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários ou agentes administrativos incumbidos de certos serviços ou atribuições, e de menor generalidade que as instruções.
8.2.3) Avisos
São atos emanados dos Ministros de Estado sobre assuntos afetos a seus ministérios. Foram largamente usados no tempo do Império, mas hoje restringem-se com mais freqüência aos ministérios militares, ordenando serviços.
8.2.4) Portarias
São atos administrativos internos, pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços, expedem determinações gerais ou especiais aos seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secundários. Também é por portarias que se iniciam sindicâncias e processos administrativos, assemelhando-se, nesse caso, à denúncia no processo penal.
8.2.5) Ordens de Serviços
São determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços públicos autorizando o seu início, ou então, contendo imposições de caráter administrativo, ou especificações técnicas sobre o modo e a forma de sua realização.
8.2.6) Ofícios
São comunicações escritas q as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores, e entre AP e particulares, em caráter oficial.
- Só autoridades (de órgãos oficiais) produzem ofícios, e isso para tratar de assuntos oficiais.O oficio pode ser dirigido a: outras autoridades; particulares em geral (pessoas, firmas ou outro tipo de entidade).
- Entidades particulares (associações, partidos, congregações, etc.) não devem usar esse tipo de correspondência.
- No universo administrativo, o oficio tem sentido horizontal vertical ascendente, vai de um órgão público a outro, de uma autoridade a outra, mas, dentro de um mesmo órgão, não deve ser usado pelo escalão superior para se comunicar com o escalão inferior.Não se confundem com requerimentos e petições.
8.2.7) Despachos
São decisões administrativas que as autoridades em funções administrativas proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação. Não se confundem com as decisões judiciais proferidas, portanto, pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário investidos da função jurisdicional.
8.3) Atos Negociais (importantíssimos)
São aqueles que visam a concretização de negócios jurídicos públicos, de interesse da AP e do próprio administrado, regidos pelo direito privado, ou seja, são declarações de vontade da autoridade administrativa, destinadas a produzir efeitos específicos e individuais para o particular interessado, mas não se confundem com contratos administrativos.
Classificam-se em:
8.3.1) Licença
É ato administrativo vinculado e definitivo, pelo qual o P. Público, verificando q o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular.Ex:exercício de profissão, construção de edifício em terreno próprio, licença para dirigir etc.
8.3.2) Autorização
É o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o P. Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço, ou a utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona aquiescência prévia da AP.EX: uso especial de bem público, o porte de arma, a prestação de serviço de táxi, etc.
8.3.3) Permissão
É o ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela AP.
Não se confunde com concessão nem com autorização, a concessão é contrato administrativo bilateral; a autorização é ato unilateral. Pela concessão contrata-se um serviço de utilidade púb. pela autorização, consente-se uma atividade de interesse exclusivo ou predominante do particular.
Pela permissão, faculta-se uma atividade de interesse do permitente, do permissionário e do público (permissão para explorar o transporte coletivo, respeitando a lei de licitações).
É possível a permissão condicionada, ou seja, dada sob condições, limitando o próprio P. Público na faculdade de, discricionariamente, revogá-la a qualquer tempo, fixando a norma legal, o prazo de sua vigência e/ou assegurando outras vantagens ao permissionário, como incentivo para a execução do serviço. Interessante ler art. 40, Lei 8987/95 - delegaçao de serviços públicos. Importante:Di Pietro e Hely concordam quanto a necessidade da licitação para ser dada uma permissão. Mas Hely diz que a permissão pode ser por tempo certo ou indeterminado.
8.3.4) Aprovação
É o ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato, ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execução ou manutenção. Pode ser prévia ou subseqüente, vinculada ou discricionária, consoante os termos em que é instituída, pois em certos casos limita-se a confrontar os requisitos da lei.
8.3.5) Admissão
É o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público, verificando a satisfação de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitação (vestibular). O direito à admissão, desde que reunidas todas as condições legais, nasce do atendimento dos pressupostos legais, que são vinculantes para o próprio poder que os estabelece.
8.3.6) Visto
É o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria Administração ou do administrado, aferindo a sua legitimidade formal para dar-lhe exeqüibilidade. Não se confunde com espécies afins, como autorização, homologação, etc., porque nestas há exame de mérito, e no visto incide sempre sobre um ato anterior e não alcança o seu conteúdo.
8.3.7) Homologação
É o ato administrativo de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a conveniência de ato anterior da própria Administração, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficácia.
8.3.8) Dispensa
É o ato administrativo que exime o particular do cumprimento de determinada obrigação até então exigida por lei, como p. ex., a prestação de serviço militar. É normalmente discricionário.
8.3.9) Renúncia
É o ato administrativo pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou um direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração. Tem caráter abdicativo, por isso não admite condição e, uma vez consumada, é irreversível.
8.3.10) Protocolo Administrativo
É o ato negocial pelo qual o Poder Público acerta com o particular a realização de determinado empreendimento ou atividade, ou abstenção de certa conduta no interesse recíproco da Administração e do administrado que assinou o instrumento protocolar. Este ato é vinculante para todos os que o subscrevem. Inclui-se aí o protocolo de intenção.
8.4) Atos Enunciativos
São aqueles que, mesmo não contendo norma de atuação ou ordem de serviço ou qualquer relação negocial entre o Poder Público e o particular, enunciam uma situação existente, sem qualquer manifestação de vontade da Administração. São todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado. Entre os atos mais comuns desta espécie destacam-se:
8.4.1) Certidões
São cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas repartições públicas. Podem ser de inteiro teor ou resumidas, desde que retratem fielmente o que expressa o original. As certidões administrativas, desde que autenticadas têm o mesmo valor probante do original, como documentos públicos que são, conforme dispõe o Código Civil, art. 136, II; e Cód. Processo Civil, arts. 364 e 365, III, e seu fornecimento independe do pagamento de taxas (CF/88, art. 5°, inciso XXXIV, b), constituindo-se num dever constitucional.
8.4.2) Atestados
São atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes. A certidão refere-se a atos ou fatos permanentes, deferindo do atestado, que se refere a ato ou fato transitório, não constante de livros, papéis ou documentos.
8.4.3) Pareceres
Os pareceres administrativos são manifestações unilaterais emitidas por órgãos técnicos, denominados consultivos, quando solicitados, jamais ex officio, sobre assuntos submetidos à sua consideração, e tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente, pois o que subsiste como ato administrativo não é o parecer em si, mas o ato de sua aprovação, que poderá vir revestido de modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva.
A palavra contudo pode ser entendida em três concepções:
a) Concepção Primitiva: parecere (ser manifestado) - opinião ou manifestação do pensamento - VOTO - ou opinião in stricto sensu
b) Concepção Genérica: Opinião escrita ou verbal emitida por pessoa sobre determinado assunto, analisando as razões justas e injustas que foram argüidas no pedido, ou apresentadas para apreciação, com conclusão própria do parecerista;
c) Concepção restritiva (jurídica): opinião emitida por um jurisconsulto sobre uma questão de ordem jurídica, com bases legais, doutrinária e jurisprudencial, concluindo por uma solução que deve ser adotada. Sempre é emitida à vista de controvérsias.
Divide-se em:
- Parecer Normativo que é aquele que, ao ser aprovado pela autoridade competente, é convertido em norma de procedimento interno, tomando-se impositivo e vinculante para todos os órgãos hierarquizados à autoridade que o aprovou. É ato individual e concreto, para o caso que o propiciou (exigência de parecer antes de determinada aprovação).
- Parecer Técnico é aquele proveniente de órgão ou agente especializado na matéria, não podendo ser contrariado por leigo ou mesmo por superior hierárquico. Nesta modalidade de parecer não prevalece a hierarquia administrativa pois no campo da técnica não há subordinação.
Os pareceres podem ser portanto:
- Facultativos: São os solicitados à vista da ausência de norma legislativa ou regulamentar que obrigue ou proíba.
- Obrigatórios: São os que exigidos por normas jurídicas, em determinados casos, e não existe disciplinamento.
- Vinculantes: São os obrigatórios que vinculam a sua eficácia e cumprimento para casos semelhantes ou assemelhados.
8.4.4) Apostilas
São atos enunciativos ou declaratórios de uma situação anterior criada por lei. Ao apostilar um título a Administração não cria um direito, uma vez que apenas reconhece a existência de um direito criado por lei. Eqüivale a uma averbação.
8.5) Atos Punitivos
São aqueles que contém uma sanção imposta pela AP. a todos os que infringem normas ou disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Visam punir ou reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos particulares ou mesmo dos servidores, perante a AP. São eles:
8.5.1) Multa Administrativa
A multa administrativa é toda a imposição ou penalidade pecuniária a que se sujeita o administrado a título de compensação do dano presumido da infração. Nesta categoria entram, inclusive, as multas fiscais, modalidades do D. Tributário.
8.5.2) Interdição de Atividade
É o ato pelo qual a AP. proíbe alguém a praticar atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens. Naturalmente, não se confunde com a interdição judicial de pessoas ou de direitos. A interdição administrativa baseia-se no poder de polícia administrativa ou no poder disciplinar da AP. sobre seus servidores e funda-se em processo regular com ampla defesa ao interessado.
8.5.3) Destruição de Coisas
É o ato sumário da administração pelo qual se inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei. É típico de polícia administrativa e, via de regra, urgente, dispensando processo prévio, ainda que exija sempre auto de apreensão e de destruição em forma regular.
8.5.4) Atos de Atuação Interna
Referem-se aos outros atos praticados pela AP. visando a disciplinar seus servidores, segundo o regime estatutário a que estão sujeitos. Aqui o Poder age com larga margem discricionária, tanto na apuração das infrações, como na graduação da pena.
